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聚焦|穿透式监管下的地方政府性融资问题

文章来源:现代咨询 现代研究院作者:中国现代集团
时间:2019-11-28 17:26 访问量:

来源:现代咨询  现代研究院


现代研究院是中国现代集团倾心打造的咨询、基金、智库等三大板块之一,是集城镇化建设投融资研究、知识培训、会议论坛、品牌营销于一体、政企学研紧密结合的综合平台。

对地方政府违法违规举债融资行为的严厉管控,始于2017年由财政部联合相关部委出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等规范性文件。随后,由于管控措施的不断加强,相关部门也先后发出文件,如国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号),及《国家发改委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合(PPP)项目的指导意见》(发改投资〔2017〕2059号)等。

这一系列文件,分别从清理和规范地方政府融资担保、平台公司市场化融资、政府和社会资本合作(PPP)、地方政府举债方式、政府购买服务行为、中央企业开展PPP业务的风险管控要求以及对鼓励民间资本参与政府和社会资本合作项目等方面,提出了明确的意见和需要采取的相应措施,也对地方政府性融资提出了明确的要求和约束。

一、债务管控对政府投融资活动带来前所未有的冲击

一是表现在对政府投融资活动的规范性方面。

新政对传统政府投融资活动中的随意性和灵活性产生了刚性约束,并从根本上解决了政策的规范性和权威性问题。如50号文件提出的14个不得,明确以负面清单方式将违法违规举债的行为进行列举和杜绝,以使地方政府在开展投融资活动时,能够始终保持在规范性政策和财政预算管理的框架内运行,从而合法、有序地开展好政府投融资活动。

二是对目前政府实施的PPP项目规范性和可融资性的影响。

这表现在当前实施的PPP项目与PPP本质要求及回报形式,存在本质异化和过度包装的严重现象。以往无论是解决政府融资问题,还是在PPP项目运作过程引入社会资本方或银行、其它金融服务机构,利益相关方总是鼓励地方政府对既有政策绕道而行。通过包装和伪装的PPP项目,解决具体项目实施的便利性问题。

50号文和87号文以后,政策要求对应有意违规和不适宜运用PPP模式的政府投资项目,需要逐层穿透,不能再通过变通方式操作。特别是通过采用政府购买服务方式实施的PPP项目,一定要在地方可支配财力10%的控制红线内,才能继续合理使用。如果不能满足,一方面,将会增加对方政府的隐性负债,使地方政府面临更大的财务风险;另一方面,也会给中央政府对地方政府债务的监管和风险防范造成困难。

三是对当前政府投资项目推进的影响。

由于2017年年初地方制定的当年政府投资计划,均是在当初比较宽松的融资环境和融资监管政策情况下制定的。2017年5月和7月,国家融资管控政策的出台,直接对这些已经实施和正准备实施的项目,产生了实质性的影响。

现阶段,对于地方公益性项目,只能在通过地方财政预算决议的情况下,通过地方财政资金或发行地方政府债券解决。准经营性项目则可通过专项债券或PPP模式融资解决。而年初制定融资计划时,则比较多的是通过政府购买服务方式或平台融资的方式解决的。

特别是在政府购买服务受限和平台公司代政府融资职能剥离后,平台公司的业务开展本身困难,政府融资渠道又直接遭到封闭,后续的年度城乡建设计划怎么实施,确实是受到很大的影响。此外,当前地方政府对融资的需求与建设项目融资到位的可能严重脱节,造成不少项目实施效率明显降低。

二、受债务管控政策影响政府融资渠道已大幅收窄

相比以往的政府性融资,政府+平台公司的双主体融资运作,加上不同服务机构的从旁协助,使得地方政府性融资活动开展如鱼得水,千变万化。但是由于政策的管控,其五花八门的融资形式受到了明显挤压,融资渠道也大幅收窄。

首先,在国家开发性银行贷款、商业银行信贷等方面,无论是通过政府购买服务方式,还是项目贷款、流动资金贷款、PPP贷款,几乎都不是问题。现在从政策角度看,除了国家明确的棚户区改造(也已纳入政府购买服务范畴继续实施外,几乎对政府投资项目的银行类贷款基本都停了。

其次,在城市发展基金方面,前几年,城市发展基金一度非常红火。政府通过财政或政府融资平台,出资10-20%,放大杠杆,撬动银行或其他社会投资机构80-90%的资金。然后政府劣后,给融资方以固定回报和兜底承诺,通过回购股权的方式使融资机构退出。这种变相融资的方式,明显规避金融监管且突破了债务余额控制,增大了政府的隐形债务风险,所以很快就得到了遏制。

再者,在平台公司代政府融资所开展的城投债券、信托贷款等方面,现在发行企业债券在平台公司收入、盈利、募集资金投向和还款来源等条方面,也都发生了根本性的变化,需要对募投项目或平台公司自身经营所产生的收入和利润进行确认,才能发债。加上部分地方的银监部门,也已经停止了对政府平台类公司的集合信托融资,不予备案,这导致信托产品融资无法继续为政府和平台公司再提供资金。

此外,平台公司的融资租赁业务一直是这几年为政府项目解决资金的通畅渠道。现在平台公司与政府之间的信用隔离,导致平台公司中相对经营性偏弱的资产,或者没有办法带来稳定现金流收入的资产,基本上也没有租赁公司愿意提供这方面的业务服务。如果平台公司要融资,那么这些机构基本把眼光放在了有稳定现金流的城市市政公用事业资产和社会服务事业资产,如水务、垃圾、供热、能源或医院等资产上。

三、一般债券+专项债券+PPP+产业投资基金成为地方政府正规融资渠道

为实现对政府性融资的规范管理,文件在 “堵暗道”剥离融资平台公司政府融资职能、制止地方以政府购买服务名义违法违规融资,变相举债融资的同时,也“修明渠”,提出了构建规范的地方政府举债融资机制。在规范举债融资行为,特别是对全部融资活动进行穿透式检查后,我们认为今后地方政府性的融资渠道,在迎来较为宽松和多元的基础上,现在已经大大收窄。

基本可行的政府性规范融资渠道就是地方政府一般债券+多品种专项债+PPP+产业投资基金融资等几种方式。同时,加强地方政府对不同融资行为的风险防范,从源头上完善政府性债务管理和风险规范,探索一条以地方财政预算管理为核心,财政资源与国资运作有机结合、政府融资与平台融资相互协调的政府投融资机制,这也是非常必要的。

基于此,首先,地方政府应从顶层设计入手,成立政府投融资决策和执行组织,理顺投融资机制,处理好政府和市场之间的关系。

其次,结合当前存在的政府投融资体制和机制问题,包括国企、平台、辖区经济、政府资源利用等方面的问题,在经营城市理念下,全市/县一盘棋,集中盘活区域性政府资产资源,加大国资国企改革和平台转型发展力度。

再者,要重视政府性的债务重组,构建良性循环机制。针对存量政府性债务,通过清查、甄别、锁定方式,分类处置还款来源。

此外,加快运用PPP模式,盘活基础设施存量资产,提高运作效率;联合央企、民企等社会资本,通过混合所有制等方式,实现政府投资项目的可持续融资。

(本文首发于2018年2月1日

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